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黎明
【中國環保在線 地方新聞】在2018年12月24日在杭州市第十三屆人民代表大會常務委員會第十五次會議上，杭州市人大法制委員會就近期對《杭州市生活垃圾管理條例》開展的立法后評估作書面報告。
生活垃圾減量化、資源化和無害化水平得到有效提升；生活垃圾數量增速得到控制；垃圾分類配套設施不斷完善；社會協同參與格局逐步形成；多部門聯合工作機制日益完善。同時提出了一些問題，包括對個人執法剛性不足、企業信息公開要求未全面落實等。
關于《杭州市生活垃圾管理條例》的立法后評估報告（書面）
(2018年12月24日在杭州市第十三屆人民代表大會常務委員會第十五次會議上)
杭州市人大法制委員會
杭州市人民代表大會常務委員會：
為了保證法規的正確實施，進一步增強管理部門的責任意識，推動我市生活垃圾管理工作，同時為了加強立法預測、規劃工作，使立法工作更好地服務于我市經濟社會發展，根據市人大常委會2018年工作要點安排，市人大法制委員會近期對《杭州市生活垃圾管理條例》(以下簡稱《條例》)開展了立法后評估。現將評估情況報告如下：
一、評估工作基本情況
法制委員會于今年下半年著手準備評估工作，制定評估方案，由市人大常委會法工委、城建環保工委負責人，市人大法制委員會、法制專業代表小組成員，市人大常委會立法咨詢委員會委員等組成評估組，對《條例》2015年12月至2018年10月的實施效果和立法質量開展評估。11月15日評估組赴流水北苑小區開展實地考察，并圍繞《條例》的整體評價、實施中存在的問題、修改完善的建議等召開座談會。為了切實提高評估質量，增強評估的客觀性，市人大常委會法工委還于11月23日赴立法基層聯系點召開座談會，多方收集民眾對《條例》實施情況的意見建議。在此基礎上，評估組召開評估會議，就《條例》提出評估意見，形成書面評估報告。
二、《條例》實施效果
《條例》自2015年實施以來，我市生活垃圾管理工作日益加強，生活垃圾監管手段不斷豐富，生活垃圾減量化、資源化和無害化水平得到有效提升，城鄉生活垃圾統籌管理逐步實現，社會協同治理生活垃圾局面初步形成。
(一)《條例》實施對環境保護、經濟社會發展和公民健康保障的正面效應日益顯現
一是生活垃圾數量增速得到控制。今年1-10月，全市累計收運處置生活垃圾381.05萬噸，日均12534噸，與去年同期相比增長1.89%，低于浙江省規定的3%年度控量目標。
二是生活垃圾處置能力獲得提升。《條例》明確生活垃圾分類處置技術路線。目前我市共有生活垃圾處置設施15座，總設計能力13530噸/日。其中，焚燒設施7座，處理能力8200噸/日；衛生填埋場4座，處理能力4530噸/日；餐廚和廚余項目4座，處理能力800噸/日。九峰環境能源項目、天子嶺廚余項目、餐廚廢棄物處理一期項目、蕭山臨浦餐廚廢棄物處理一期項目和錢江餐廚廢棄物處理項目等已投產運行，處置能力基本滿足需要，臨江焚燒廠項目正加快建設。
三是垃圾分類配套設施不斷完善。市區改建、擴建項目按要求配套建設生活垃圾分類設施，農村垃圾房、轉運站的建設和提升改造不斷推進，實現所有行政村、自然村垃圾收集房全覆蓋，垃圾收集、運輸裝備水平不斷提高。
四是民眾生活垃圾分類意識逐步增強，社會協同參與格局逐步形成。通過廣泛深入宣傳，印發宣傳資料，將垃圾分類納入《憶杭州》地方教材等，民眾對生活垃圾分類的意識不斷提升。在政府引導下，各小區積極探索符合自身特點的生活垃圾分類管理服務模式，創造各有特色的示范和模板。教育系統、醫療系統高度響應生活垃圾分類推進工作，“村口”等垃圾收運處置企業踴躍參與提供第三方服務，生活垃圾社會協同治理格局初步形成。
(二)《條例》規定的各項制度逐步落實
首先，多部門聯合工作機制日益完善。《條例》第七條要求市和區、縣(市)政府建立生活垃圾管理聯席會議制度。目前，市本級依托杭州市治理固體廢棄物工作領導小組及其辦公室，協調解決包含生活垃圾的固體廢物治理工作中存在的問題。另外，杭州市區推進生活垃圾分類收集處置工作協調小組，由涉及生活垃圾管理的職能部門組成，綜合協調生活垃圾管理工作中的重大事項。
其次，生活垃圾管理相關部門間職責關系進一步明晰。《條例》第六條規定農村生活垃圾的管理部門根據實際確定。市委辦發〔2018〕12號文明確規定由市農辦負責農村生活垃圾分類管理。職責明確加快了農村地區生活垃圾管理工作進程。
第三，《條例》對生活垃圾投放、收運設施的分類要求逐步落實。市城管委組織開展前端垃圾分類投放設施專項整治活動，規范設置分類垃圾桶。截至2018年11月，已更新更換分類垃圾桶9萬余只，規范垃圾桶分類標識5萬余個，增設有害垃圾、可回收物收集容器300余處。同時，已完成401輛生活垃圾運輸車輛顏色標識噴涂，防止混裝混運。
第四，生活垃圾強制分類工作扎實推進。為落實《條例》第二十六條規定的生活垃圾“四分”法，全市范圍全面推進生活垃圾分類工作。截至2018年11月，已完成新推分類小區723個，全市分類小區達2754個，參與垃圾分類的家庭159.83萬余戶，開展分類的機關企事業單位2036家，垃圾分類總體覆蓋率達到88.88%。
第五，生活垃圾分類監管工作力度加強。《條例》第八章對法律責任作了詳細規定。為落實規定，2018年1-10月，全市對垃圾分類違法行為實施拒運18例，累計辦理行政處罰案件1978件，其中處罰單位970件，個人(含個體工商戶、居民)1008件，與去年同期相比增長300.40%。《條例》實施以來，已累計辦理行政處罰案件2857件，其中處罰單位1375件，個人(含個體工商戶、居民)1482件。
第六，生活垃圾跨區域處理環境改善補償制度已建立。為落實《條例》第四十九條規定，從2017年起，生活垃圾輸出城區根據處理量繳納環境改善專項資金，由市財政統籌管理，撥付給生活垃圾集中處理的輸入城區。
第七，生活垃圾“誰產生、誰負責、誰付費”原則逐步落實。根據《條例》第四十七條規定，從2018年起對非居民建立生活垃圾超量加價收費機制，基準內外實行不同收費標準。后，生活垃圾治理考核工作落到實處。按照《條例》第五十七條生活垃圾分類與減量的綜合考核制度的要求，2015年以來，我市將生活垃圾治理工作列入市對區、縣(市)政府和市直部門的綜合考評。在2018—2020年生活垃圾分類三年行動計劃中，制訂和分解落實垃圾分類年度工作任務，并納入市政府對各區、縣(市)政府(管委會)、市相關部門治廢專項考核和年度綜合考評任務。
(三)《條例》配套制度日益完善
為進一步落實《條例》規定，市委市政府出臺《市委辦公廳 市政府辦公廳關于印發<杭州市深化推進生活垃圾分類工作實施方案>的通知》，明確“推進源頭減量、擴大分類覆蓋、提升分類水平、強化責任落實、加強能力建設、強化宣傳引導”等6大任務和2018—2020年生活垃圾分類三年行動計劃。此外，制定《杭州市餐廚廢棄物管理辦法》《杭州市農村生活垃圾處理技術指南(試行)》，加強對餐廚廢棄物、農村生活垃圾的專項管理規范；制定《生活垃圾分類管理規范》，明確生活垃圾分類標識、分類設施配置、分類投放方法、收運作業、處置及管理等要求；制定《<杭州市生活垃圾管理條例>行政處罰自由裁量規定》，促進日常管理與執法監管的聯動，加大對違反《條例》行為的教育、勸導和執法查處力度；制定《杭州市區生活垃圾集中處理環境改善專項資金管理辦法》，實現生活垃圾輸出城區根據垃圾處理量向集中處理的輸入城區進行轉移支付；多部門聯合印發《關于印發〈杭州市機關事業單位生活垃圾強制分類工作實施方案〉的通知》，在我市機關事業單位全面推行強制分類措施。配套制度的出臺，為進一步貫徹落實《條例》，深化垃圾分類管理提供了操作性細則，保證《條例》規定各項制度執行落地。
三、《條例》實施中的問題
《條例》實施中仍存在部分問題。一是生活垃圾源頭減量執行力度不足。為實現生活垃圾減量，《條例》第三章專門對源頭減量作了規定，如第二十三條、第二十四條規定住宿等經營者不得免費提供一次性用品，新建集貿市場配置果蔬菜皮就地處理設施，禁止不可降解一次性餐具生產、銷售、使用等，但執行力不足、執行效果不明顯。住宿、旅游、餐飲經營者免費提供一次性用品仍十分普遍。凈菜上市普及面不廣，果蔬批發市場、集貿市場，也未在《條例》實施起三年內實現果蔬菜皮就近就地處理。生產、流通、消費環節的綠色環保意識不足，生活垃圾源頭減量工作質效不夠，管控力度有待加強。
二是生活垃圾配套設施設置仍不完備。《條例》第十七條、第十八條等對生活垃圾分類收集配套設施作了規定。評估組調研中發現有害垃圾回收點、生活垃圾收集容器接駁場所、集置場所等配套設施不足、收集容器標識不清等問題仍存在，需要進一步加強生活垃圾配套設施建設改造。
三是生活垃圾分類質量有待提高。《條例》第四章規定了強制分類投放制度。由于基層單位重視程度不夠，責任落實不到位，市民群眾參與積極性參差不齊等原因，市區垃圾分類質量普遍不高，錯分錯投現象還比較普遍。可溯源、實戶制垃圾分類機制未普遍推廣，對居民和單位切實有效的垃圾分類指導和監管仍難以長效化開展。以評估組實地考察的流水北苑小區為例，小區為推進垃圾分類建立了一套完整工作機制，設施完備、志愿者參與度高、垃圾袋可溯源，但垃圾混裝、混投現象仍有發生。較低的分類參與率和投放準確率讓回收利用難度加大，直接增加末端垃圾處置壓力。實施《條例》規定的生活垃圾強制分類，還有待深化。
四是對個人執法剛性不足。《條例》第六十五條規定個人違反規定投放垃圾拒不改正的，處五十元以上二百元以下罰款。考慮到實際情況和執法力量配置，目前對未按規定投放生活垃圾的處罰主要針對分類投放管理責任人和單位展開，對居民個人的罰款處罰較少，主要采激勵性措施，輔以勸誡、警告等手段，剛性不足。
五是部分地區生活垃圾分類處置難以實現。《條例》要求垃圾分類的目的是實現末端分類處置，“四分三化”。但目前部分地區受垃圾處置設施的限制，對餐廚垃圾和其他垃圾只有一種處置方式，或全填埋，或全焚燒，無法做到分類處置，導致分類投放和收運失去意義。
六是企業信息公開要求未全面落實。《條例》第四十六條要求生活垃圾處置單位建立環境信息公開制度，定期向社會公開年度環境報告書、生活垃圾處置設施主要污染物排放數據、環境檢測等信息。現有生活垃圾處置單位未全面履行定期向社會公開年度環境報告書義務。
七是信息互聯互通未完全實現。《條例》第五十八條要求市容環衛主管部門建立垃圾作業全流程監管信息系統，并與商務、環境保護等部門的管理信息系統實現互聯互通。目前信息化項目正在逐步推進，但與商務、環境保護等部門的信息互聯互通未完全實現。
四、《條例》的立法質量
《條例》是全省早關于生活垃圾管理的地方條例，是典型的規范地方性事務的法規，具有較強的地方特色。立法前瞻性較高，某些制度設計至今在全國同類立法中居于前列。
，基于城鄉環境一體和統籌發展考慮，《條例》適用于本市行政區域，同時規定生活垃圾分類管理具體區域，由市和區、縣(市)政府按照穩步推進原則確定，并向社會公布。兼顧城鄉統籌發展與按實際情況逐步推進的需要，具有合理性。
第二，《條例》對職能部門的權責設定、對個人、單位、垃圾分類管理責任人的權利義務規定邊界清晰。較好發揮了法律對權利義務初始設定功能，有利于生活垃圾管理工作的有效推進。
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第三，《條例》對垃圾分類相關義務人的義務性規定和罰則基本互相對應，規范結構基本完整，有利于生活垃圾強制分類管理執法的開展。尤其是“責任人可以拒絕其投放”、“生活垃圾收集、運輸單位、處置單位可以拒絕接收”等規定，對推進生活垃圾分類監管和執法十分有效。
第四，《條例》對農村生活垃圾分類管理作了專門規定，如農村地區的生活垃圾分類標準可以在“四分法”(可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾、其他垃圾)的基礎上，由有關部門根據當地實際適當調整；農村產生的廚余垃圾應當采用生化處理等技術就地或者集中處置等，為農村生活垃圾因地制宜處理創造了條件。
第五，《條例》為全社會協同治理垃圾奠定了基礎。《條例》規定了包括政府激勵、企業參與、社會捐助、志愿服務、行業自律、文明創建等在內的生活垃圾分類與減量促進措施，有利于調動各方積極性，共同參與生活垃圾治理。
總體上看，《條例》在性、合法性、合理性、規范性、操作性、協調性上質量較高，個別條款在合法性、操作性、合理性等方面有待改進。
性上，《條例》充分體現關于城鄉普遍推行垃圾分類制度重要講話精神，符合市委市政府對改善環境質量的工作要求。合法性上，《條例》基本不存在與上位法抵觸、超越地方立法權限等問題，制定程序符合規定，具備合法性。合理性上，《條例》在“產生者付費”等相關義務設定上符合公平正義，在罰則設定上基本符合比例原則，具備合理性。規范性上，《條例》結構完整，立法用語基本準確，條文表述比較簡潔，相關概念的界定比較明確，條款沒有明顯的歧義。操作性上，《條例》對適用范圍、分類標準、垃圾分類管理責任人、監管手段等規定都較明晰具體，可操作性較強。協調性上，《條例》與同位階的法律文件之間不存在相互沖突。
《條例》在以下方面有待改進。
合法性上，《條例》第六十六條與《浙江省資源綜合利用促進條例》第四十條款，針對同一行為在罰則設計上略有不同。《條例》第六十九條與《浙江省資源綜合利用促進條例》第四十條第二款罰則規定不一致。
操作性上，一是《條例》第二十四條第二、三款規定：“新建果蔬批發市場、集貿市場時，應當同步配置果蔬菜皮就地處理設施。已有的果蔬批發市場、集貿市場，應當在本條例實施后三年內實現果蔬菜皮就近就地處理。”目前，就上述市場配置就地處理設施的義務主體仍不明確，涉及多個部門，由于主體責任不明晰，資金來源不能保證，就該義務未設計相應罰則等原因，推行較為困難。二是《條例》第二十三條對“住宿、旅游、餐飲經營者不得在經營活動中免費提供一次性用品”等規定缺乏法律責任條款，操作性不夠，執行力不強。三是《條例》第三十一條，未明確寫字樓、大型綜合體、業委會自治小區、個體工商戶的生活垃圾分類投放管理責任人，在實際執行過程中難以確認垃圾分類投放管理的責任主體。
合理性上，一是《條例》第六十五條對個體工商戶的罰則設定等同對個人的罰則，即處五十元以上二百元以下罰款，數額過低，威懾力不足。另外，對單位處罰數額下限過高，難以適應執法實踐根據不同類型單位、不同違法情節合理裁量的需要。二是《條例》第六十六條對生活垃圾分類責任人的罰款數額過低，懲戒效果不明顯。
此外，由于實踐中出現新情況、新問題，《條例》部分內容需要增加或調整。一是國務院、住房建設部的相關文件，《浙江省城鎮生活垃圾分類管理辦法》以及正在征求意見中的國家標準《生活垃圾分類標志》，已將“餐廚垃圾”名稱調整為“易腐垃圾”，基于法制統一的需要，《條例》對垃圾類別名稱的表述可以考慮調整。二是由于電子商務和物流快遞業的發展，快遞業包裝產生大量生活垃圾，需要對快遞過度包裝問題加以規范。三是《條例》第二十七條規定：“家具、廢棄電器電子產品等體積大、整體性強，或者需要拆分再處理的大件垃圾，應當預約再生資源回收站點或者個體回收人員上門收集。”但是，目前由于家具等大件垃圾因回收價格原因，已無回收站點或回收人員上門回收，該條內容需要作相應調整。
五、評估建議
評估組認為，《條例》實施以來，有關職能部門嚴格依照規定，開展各項工作。《條例》對生活垃圾管理的作用總體上發揮較好，但在《條例》部分條款執行力度和效果上有待加強。《條例》本身立法質量較好，但部分條款需要加強操作性，進一步合理化，并根據新情況新問題，增加適應性。
(一)推進落實生活垃圾源頭減量
在低價值物回收處置、凈菜上市、潔凈農副產品進城、一次性不可降解塑料制品管理等方面加大政策引導和監管力度。明確部門職責分工，將《條例》第二十四條對應的履責主體明晰化，加快完成三年內農貿市場果蔬菜皮實現就近就地處理的要求。貫徹落實《關于協同推進快遞業綠色包裝工作的指導意見》等文件，與郵政管理等部門加強協同管理，推進快遞業包裝簡化、回收管理。
(二)進一步深化實施生活垃圾強制分類制度
推進落實《條例》第二十六條、第二十七條關于生活垃圾強制分類的規定，細化對單位和居民生活垃圾分類的指導，推廣示范小區、樣板小區的有效經驗，普及垃圾袋實戶制等做法。充分發揮志愿者、指導專員的作用，優化隨機抽查機制。強化宣傳引導，使生活垃圾分類深入人心，引導居民自覺、科學地開展生活垃圾分類。培育垃圾回收第三方服務市場，加大再生資源回收利用的政策支持，加快回收網絡建設，繼續推廣“互聯網+再生資源回收”模式。
(三)加強法規宣傳，增強執法力度，優化監管效果
進一步增強法規宣傳力度，提高法規知曉率，使民眾形成垃圾分類無小事，混裝錯投違法有責的意識。嚴格執行《條例》相關法律責任條款，對個人生活垃圾混裝、錯投等行為加大執法力度，柔性執法和依法執法并舉，對單位執法和對個人執法齊抓共管，提升執法剛性。廣泛發動分類指導員、志愿者，鼓勵對違反生活垃圾管理的行為的勸阻、投訴和舉報。注重執法實效性和常態化，通過加強、教育指導、有效激勵、嚴格懲罰等多種途徑改善監管效果。
(四)加強垃圾分類信息管理
一方面要求生活垃圾處置單位建立環境信息公開制度，定期向社會公開年度環境報告書，落實《條例》第四十六條的要求。另一方面，加強垃圾分類信息系統建設，提升信息質量，打造智慧環衛平臺。完善信息監管方式，加強信息共享，與商務、環境保護等部門實現信息互聯互通。
(五)對《條例》合法性、操作性、合理性有所欠缺的部分條款進行修改完善
對與上位法罰則不一致的部分進行修改；對生活垃圾管理責任人等制度進行細化規定；對罰則缺失或罰則設置不合理的條款進行優化調整。對新增問題和情況，充分調研后，增加或修改相關條款，提升《條例》適應性。
以上報告，請予審議。
原標題：關于《杭州市生活垃圾管理條例》的立法后評估報告（書面）
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