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黎明
關于《深圳市海綿城市建設管理規定》的政策解讀
一、此次立法的背景是什么？
2016年，我市獲批成為國家海綿城市建設第二批試點城市；2019年底，在財政部、住建部、水利部三部委聯合組織開展的國家海綿城市建設試點績效評價中，我市取得全國第一名的好成績。六年來，我市在制度設計和實踐操作上進行了有益探索，基本形成了較為順暢的工作機制，海綿城市建設成效逐步展現。一是出臺《深圳市推進海綿城市建設工作實施方案》《深圳市海綿城市建設管理暫行辦法》《深圳市正本清源行動技術指南(試行)》等政策文件和技術規范，從規劃管理、建設管理、運行維護等角度將海綿城市建設要求納入建設項目的全流程當中。二是通過試點帶動全市域海綿城市高質量建設，將試點區域建設項目“+海綿”理念、城中村海綿城市改造等經驗進行推廣。隨著我市海綿城市建設力度的不斷加大，實踐中陸續出現了一些新情況、新問題，包括海綿城市建設事中事后監管力度不足，海綿城市激勵機制不完善，致使社會各方參與海綿建設的積極性不高，海綿化設施的運行維護責任不明晰等問題。但由于《深圳市海綿城市建設管理暫行辦法》為規范性文件，效力層次較低，難以設置罰則對違法行為形成有效威懾力。因此，有必要結合我市實際進行海綿城市專項立法，建立海綿城市建設常態化、規范化的法治保障機制。
二、《深圳市海綿城市建設管理規定》如何構建海綿城市管理機制？
作為新的城市發展理念，海綿城市建設綜合性、系統性較強，貫穿城市規劃、建設、運行維護等各個環節，涉及道路、建筑、園林、水務、市政等城市建設的方方面面，需要多部門密切協作、多專業高度融合、全社會共同參與。為此，《管理規定》結合我市海綿城市建設處于起步階段的現實情況，構建起政府主導、社會參與的多方協同共治新格局。
政府主導方面，實行“海綿城市工作機構統籌協調、部門行業管理、政府屬地落實”的海綿城市建設管理機制。一是將海綿城市工作機構管理職責法定化。延續市政府辦公廳和市委編辦關于設置海綿城市建設領導小組及其辦公室的文件精神，并借鑒濟南、遂寧、萍鄉等試點城市做法，《管理規定》規定，市政府成立市海綿領導小組，負責研究審議海綿城市相關政策,統籌協調海綿城市建設的重大事項。市領導小組辦公室設在市水務部門，負責組織擬訂海綿城市建設政策、技術規范和標準、考核辦法等，統籌協調、指導、督促相關單位開展海綿城市建設工作。區政府相應成立區領導小組及其辦公室，區領導小組辦公室設在區水務部門。二是對規劃和自然資源、更新整備、住房建設、交通運輸、水務和財政等部門協同推進海綿城市建設的責任進行清晰界定。確保在項目立項、規劃、建設、驗收、維護等環節全面落實海綿城市建設要求。三是落實各級政府的主體責任。《管理規定》規定，市政府負責統籌推進全市的海綿城市建設工作；區政府是轄區海綿城市建設的責任主體，負責統籌推進轄區海綿城市建設工作，協調解決轄區海綿城市建設中的重大問題。
社會參與方面，完善保障激勵機制，充分調動各方積極性。《管理規定》鼓勵企事業單位、科研機構、公益組織和個人參與海綿城市建設，支持海綿城市新技術、新工藝、新材料、新產品的研發與應用，并相應規定了資金扶持、表彰獎勵、經費保障和信息共享，全方位保障我市海綿城市建設工作有序推進。
三、《深圳市海綿城市建設管理規定》如何完善規劃傳導體系？
海綿城市以雨水管控為切入點，是通過加強城市規劃建設管理有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。因此，完善城市規劃傳導體系，逐級分解海綿城市建設目標與指標，對于推進落實我市海綿城市建設具有重要意義。
在國民經濟和社會發展規劃層面。《管理規定》明確發展改革部門在組織編制國民經濟和社會發展規劃或者年度計劃時，應當將海綿城市建設目標和要求納入其中。
在國土空間總體規劃層面。《管理規定》提出編制或者修改國土空間總體規劃時，應當體現海綿城市建設理念，明確海綿城市建設的目標及發展策略，將雨水年徑流總量控制率、降雨就地消納率等海綿城市管控指標作為重要控制指標。
在海綿城市建設專項規劃層面。《管理規定》明確編制或者修改市級海綿城市建設專項規劃、區級海綿城市建設專項規劃、重點區域海綿城市建設實施方案時，應當細化海綿城市建設空間布局，逐級分解并落實年徑流總量控制率等海綿城市建設管控指標。此外，各行業主管部門編制或者修改道路、綠地、水系、排水防澇、綠色建筑等專項規劃時，應當與各級海綿城市建設專項規劃充分協同。
在詳細規劃層面。《管理規定》要求編制或者修改法定圖則及控制性詳細規劃時，應當銜接各級海綿城市建設專項規劃，落實國土空間總體規劃中海綿城市的相關要求。編制土地整備規劃、城市更新單元規劃、重點地區地下空間詳細規劃等規劃實施方案時，應當開展海綿城市建設專題研究，明確海綿城市建設目標。
四、《深圳市海綿城市建設管理規定》如何規范建設管理？
一是提出建設項目海綿城市設計基本要求。海綿城市建設項目設計應當遵循國家、省、市海綿城市技術規范和標準，應當按照“先綠后灰”的原則優先使用屋頂綠化、透水鋪裝、下沉式綠地、生物滯留設施等綠色設施。確不具備使用綠色設施條件的，可以使用雨水調蓄池等灰色設施滿足海綿城市建設管控要求，但應當在設計文件中予以說明。已出讓或者劃撥的建設項目，應當依法通過設計變更、協商激勵等方式，落實海綿城市相關內容和要求。
二是因地制宜分類明確海綿城市建設要求。對于橋梁、隧道、零星修繕、應急搶險等特殊項目，《管理規定》設置海綿城市管控指標豁免清單機制，屬于豁免清單類型的項目，在建設審批環節對海綿城市建設管控指標不作強制性要求，由建設單位根據項目特點應做盡做落實海綿城市建設要求。對于豁免清單之外的新改擴建項目，應當嚴格落實海綿城市建設管控指標。因場地條件、項目類型等因素制約無法遵循前述要求的建設項目，經組織專家論證后，可參照海綿城市管控指標豁免清單進行管理。
三是對建設項目不同階段設定工作要求。《管理規定》以建設項目海綿城市建設全生命周期為主線，對建設項目前期、用地規劃許可、方案設計和建設工程規劃許可、初步設計、施工圖設計、竣工驗收等環節落實海綿城市建設要求作了規定，并明確各環節政府部門的職責要求。
四是明晰建設項目各參建方職責。《管理規定》銜接我市工程建設項目審批制度改革流程，對建設、設計、施工、監理等單位海綿城市建設的責任與要求作出規定。
五、《深圳市海綿城市建設管理規定》如何厘清運行維護責任？
海綿化設施“三分建七分管”，良好的運行維護對海綿化設施功能效果的發揮具有重要作用。經梳理，現階段我市海綿化設施主要存在運維責任主體不清晰、運維服務費用依據缺乏、海綿化設施破壞后罰則缺失等問題。
為確保海綿化設施正常運行，提升經濟社會效益，《管理規定》以專章形式對海綿化設施的運行維護作出規定，明確公園與綠地、道路與廣場、水務設施等項目中的海綿化設施，其運行維護責任主體為相應項目的管理單位。建筑類項目中的海綿化設施，其運行維護責任主體為該建筑的所有權人；所有權人不明的，由投資人作為運行維護責任主體；投資人不明的，由轄區政府指定運行維護責任主體。此外，還明確海綿化設施運行維護制度、服務標準和保護要求等內容。
六、《深圳市海綿城市建設管理規定》如何強化政府監管，構建全流程監管模式？
在放管服、優化營商環境等大背景下，主管部門在施工前期對海綿城市建設管控缺少強有力的手段，易導致海綿城市設計無法有效落實。
因此，《管理規定》提出了要強化事中事后監管，構建全流程監管模式。一是明確規劃和自然資源、住房建設、交通運輸、水務等部門依職責對建設項目海綿城市規劃、設計、施工、驗收等進行監督，督促建設項目相關單位進行整改。二是強化市、區兩級海綿工作機構的監管力度。市、區海綿領導小組辦公室分別對各區政府和市相關部門、區相關部門的海綿城市建設情況進行年度實績考評，考評結果納入政府績效考核體系和生態文明建設考核體系。監督過程中發現政府部門及其工作人員不履行或者不正確履行職責的，應當及時向本級政府報告;涉嫌違法的,應當依法移送有權機關處理;構成犯罪的，依法追究刑事責任。三是建設、設計、施工、監理和運行維護等單位違反規定的，有關主管部門可以將其違法行為依法作為不良記錄予以公示。
